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📌行政機關的判斷餘地與司法審查／李玉君（暨南國際大學公共行政與政策學系教授）#月旦法學雜誌第316期
　　
本文以臺灣士林地方法院107年度簡字第20號判決為例，討論行政機關判斷餘地理論與司法審查間之關聯，歸納目前實務學說普遍承認具有判斷餘地的案件類型，並嘗試建立法院對於行政機關適用不確定法律概念的思考路徑。而後進一步針對本案情形，法院判決認為健保署對於全民健保「被保險人合理住院日數」之核定具有判斷餘地，指出其有判斷餘地之見解雖值贊同，卻未就個案審查衡量行政機關有無資訊不完備等瑕疵，實屬灼見。
　
✏關鍵詞：不確定法律概念、判斷餘地、專家審查、健保保險給付
　
✏摘要：

本案之爭點在於：健保署對被保險人「合理住院日數」所為之判斷是否合法？此一問題涉及何謂「合理、適當之醫療服務」不確定法律概念的解釋與適用。本案判決援引判斷餘地理論，認為「被保險人合理住院日數」之判斷職權，涉及高度之屬人性、專業性、經驗性之專業判斷，鑑於法官審查能力有限與權力分立原則，法院應尊重健保署基於專業醫師本於專業審查結果之判斷，駁回原告之訴。本文歸納學說與司法實務已發展出之判斷餘地類型與法院審查項目，從法律的適用步驟建立行政法院對行政機關適用不確定法律概念之思考路徑。據此，檢視後得出結論：本案判決因限於專家迷思，未能指出健保署之原處分有應考量之因素而未考量與判斷理由不備之違法情事。
　　
✏試讀
🟧問題意識之說明
　
本案為全民健保保險對象於臺灣地區外發生不可預期之緊急傷病，於當地醫療機構就醫後，回臺向保險人健保署申請核退境外自墊醫療費用之爭議案件，其所涉及的法令主要為健保法第55條第2款連結全民健康保險自墊醫療費用核退辦法（下稱「核退辦法」）第6條第1項第2款之規定。據此，保險對象在符合「於境外發生保險人公告之不可預期的緊急傷病」、「須在當地立即就醫」要件時，即可向健保署申請自墊醫療費用之核退。健保署則依每季公告之核退費用基準於審查後「核實給付」，惟核退金額不得高於核退辦法所規定之定額上限。而所謂「核實給付」依衛福部91年之函釋，係考量世界各地醫療水準及制度差異所為之裁量性規定，依「例外從嚴」之法理，本保險施行區域外之核退案件，除有核退金額不得高於本保險支付各特約醫學中心各類平均費用之上限外，保險人所依循之審查原則應無二致，亦即保險人對施行區域外之核退案件，應有審核其是否適當且合理之權限。基此，本案法院判決處理的爭點乃：健保署對被保險人原告「合理住院日數」所為之判斷是否合法？
實則，全民健保為增進全體國民健康，提供保險對象基本之醫療服務，惟囿於財源之有限性與社會資源分配之公平性，對於保險給付以合理而有必要之醫療服務為限乃制度設計之必然。至於，如何之醫療服務方為合理、適當，健保法第63條第1項則授權保險人遴聘醫藥專家進行審查，並據以核付費用。然而，何謂「合理且適當」涉及評價與判斷，乃行政法領域中之不確定法律概念，行政機關就不確定法律概念在具體個案適用之判斷是否合法，基於依法行政原則與憲法保障人民訴訟權之旨趣4，理應由職司法律解釋與適用之行政法院加以審查，惟因不確定法律概念之含意多半模糊，又常涉及許多複雜之主觀、客觀評價事實，法院原則上雖享有最終決定權，但學說上實務上多承認在例外情形下，行政機關於解釋適用不確定法律概念時，應享有一定的「判斷餘地」，法院應予以尊重。
　
🟧法院審查不確定法律概念之思考路徑
　
基於有權利即有救濟之憲法原則，不確定法律概念之解釋與適用，最終的決定機關，原則上是法院而非行政機關。然而，不確定法律概念中，除有描述性或經驗性的概念6外，也常有許多需要價值判斷或利益衡量的概念，依「機關功能最適原則」，其適用是否宜由法院做完全的審查，不無疑義。是以，針對規範性、評價性不確定法律概念之解釋與適用，在實務上最重要的課題即是探求：何時應例外地承認行政機關對行政決定的判斷餘地以及法院在何範圍內得對此項判斷餘地予以審查。就此，本文歸納學說與司法實務已發展出之判斷餘地類型與法院審查項目，嘗試從法律的適用步驟建立行政法院對行政機關適用不確定法律概念之思考路徑，期提供法院檢視行政決定是否合法時，更清晰的方向與指引。
首先，須辨明的是，此所謂之判斷餘地，應只存在於不確定法律概念對於個案的涵攝，即行政機關對於個案事實是否合於法律構成要件的個案判斷，而不及於事實認定與其解釋，蓋事實之真偽法院須依職權調查證據，依經驗與論理法則認定之；而法律的抽象解釋具通案性，法院有最終的解釋權，應依解釋方法探求法律的意旨，不受行政機關法律見解的拘束。
其次，判斷餘地的存在需有法律的授權，行政機關依法行政，故法律乃是探求判斷餘地是否存在的形式出發點，而是否存在法律授權可透過法律上明確規定，如德國限制競爭法或通訊傳播法明確授予行政機關判斷餘地，或透過法律解釋承認判斷餘地，因此「具備正當化判斷餘地的實質理由」為存在判斷餘地之關鍵……
　
🗒全文請見：專家說了算？行政機關的判斷餘地與司法審查──從臺灣士林地方法院107年度簡字第20號判決談起，李玉君（暨南國際大學公共行政與政策學系教授），月旦法學雜誌第316期
　
📕本期目錄：http://www.angle.com.tw/magazine/m_single.asp?BKID=3815
　
　
　
　
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湯景華縱火燒死6人案，最高法院今天「自為改判」，改判無期徒刑定讞。

　　理由是：……屬於殺人的間接故意，而不是直接故意，不符合判《兩公約》規定要處死刑啊要具備殺人直接故意的要件。所以本院依法撤銷原審判決，改判無期徒刑，褫奪公權終身。（最高法院刑事發言人徐昌錦庭長）

　　首先，我先看了《公民與政治權利國際公約》第六條，並沒有必須直接故意殺人才可以判死刑這樣的要件。再到處查，只有查到台灣廢除死刑推動聯盟《台灣死刑判決報告～75位死刑犯判決綜合分析》裡面有以下這段：
「……
其中所謂「情節最重大之罪」，依人權事務委員會相關解釋，雖限於「蓄意殺害並造成生命喪失」（there was an intention to kill which resulted the loss of life），然此僅屬公政公約因應不同國家刑事法制度所設之「最低度要求」。
依此，非謂凡犯「殺人罪」者即均應處以死刑；又應將「未發生死亡結果」或「不確定故意」之犯罪排除於「情節最重大之罪」範圍外
……」

　　經由一些文獻指引，找到公民與政治權利國際公約第36號一般性意見第35點，原文節錄：「The term “the most serious crimes” must be read restrictively and appertain only to crimes of extreme gravity, involving intentional killing.（僅限於涉及故意殺人的極嚴重罪行。） Crimes not resulting directly and intentionally in death,（未直接和故意導致死亡的罪行，） such as drug offences, attempted murder, corruption and other economic [and political] crimes, armed robbery, piracy, abduction, and sexual offences, although serious in nature, can never justify, within the framework of article 6, the imposition of the death penalty.」簡而言之，必須「故意殺人」，而且「直接、故意地導致死亡」，才能判處死刑。本段落並列舉包含毒品罪、殺人未遂罪、武力強盜、海盜及性侵害犯罪等罪，不能宣告死刑。

這段英文出自A/HRC/4/20，解釋「情節最重大之罪」：「The requirement of human rights law that the death penalty should be imposed only for the “most serious crimes” continues to be interpreted subjectively by certain States. The report examines the travaux of the International Covenant on Civil and Political Rights, surveys the jurisprudence of the Human Rights Committee, and analyses the comments by the Secretary-General, principles declared by the Economic and Social Council and the Commission on Human Rights and concludes that, if it is to comply with the most serious crimes restriction, the death penalty can only be imposed in cases where it can be shown that there was an intention to kill which resulted in the loss of life. 」

　　首先，第一個問題是，英文「intentional/intentionally」，是否包含「不確定故意」？如果從英美法的角度，犯罪的主觀要素分類大致上有intentional, reckless, negligence等，如果並沒有強烈的意圖（intention），但是能預見而去做某些行為會侵害法益，仍然去做，也會構成魯莽（reckless），以殺人罪為例，魯莽行為致死會構成involuntary manslaughter（英美法的殺人罪有很多種，這邊姑且翻譯成「比較嚴重的過失致死」）通常會比murder（謀殺）的罪輕很多。

　　（這邊以美國為例）你以為美國刑法會用魯莽殺人（過失致死）輕易放下強盜致死、縱火致死、強姦致死的人嗎？在大部分的立法例裡，只要犯下重罪（felony，能判超過一年徒刑的，全都是重罪）致人於死，而且沒有嚴重違背因果歷程的，都會被被擬制為「謀殺」，稱為「重罪謀殺」（felony murder），所以即使行為人在強盜過程中，被害人嚇到跌倒死亡，或者結夥搶劫，你的同伴把被害人槍殺，自己也要成立「重罪謀殺罪」。這個理論是基於「移轉的故意」（transferred intent），意思是說，你在做某些危險的事，就該知道那件事可能發生的危害，對實際發生的危害直接當成是故意所為的。

　　言歸正傳，我國除了毒品罪、海盜罪還有很多奇奇怪怪的罪不用殺死人就可以判死刑以外，強盜致死、擄人勒贖致死，都不用殺人故意，就可以判死刑。

　　運輸一級毒品，或者強盜沒有殺人故意，根據《刑法》都可以判死刑，更遑論不確定故意的殺人了。不過根據「《兩公約》規定必須具有殺人的直接故意」才能判處死刑的這個說法，以上這些通通不能判死刑，所以應該可以說，《刑法》裡面許多死刑的規定，是只能嚇人用。

　　或者說，《兩公約》真的是當年總統、立法者、學者們想的這樣嗎？

歡迎指正與提供意見。

盤查事件很多法界人士來跟我指教，
他們說警察不符合第4條第1項，
沒穿制服或沒告知事由，民眾可以拒絕。

我說可以拒絕，那接下來呢？
民眾認定違法可以拒絕，警察還是認定合法，
該怎麼處理？
你們有沒有跟民眾講清楚呢？

依照警職法第29條規定，
當民眾認定違法時，可以提異議，
1.警察接受異議就應該停止，
這是最好的情況，
一堆法律人也是說警察應該停止啊！
好像另一個情況（警察不接受）不可能發生一樣，
視而不見 聽而不聞，只講自己想講的。
2.警察不接受時，「還是可以繼續執行」！
還是警察說了算，
民眾沒有一個拒絕就可以離開的權利，
頂多可以打官司。

一堆法律人甚至網紅警察只講「民眾可以拒絕」，
後面的事情都不講，就很負責任嗎？
這不是鼓勵民眾當街跟警察槓上，
增加被告妨礙公務官司的風險嗎？

如果說揭露正確資訊才是法律人應該做的，
警職法第4條說碰到違法盤查，
民眾可以拒絕，
但警察認為是合法盤查時，該怎麼辦？
難道要民眾跟警察全武行嗎？
那民眾可能受傷，
如果之後被法院認定是非法盤查，
固然可以沒事，甚至告警察，
但萬一事後法院認定是合法盤查，
民眾還要吃上妨礙公務官司，這些都是風險，
一堆法律人有跟大家講清楚嗎？

明明第29條就規定了
雙方意見不一致時該怎麼處理，
就是異議、打官司由法院認定是否違法，
只告訴民眾可以拒絕，這樣是負責任的態度嗎？

再來我拿判決給大家看，

1.臺灣桃園地方法院刑事簡易判決　
103年度桃簡字第1838號：「被告另辯稱員警非法執行職務，故其有正當權利得以拒絕身分查證云云。惟按，任何人均有不受他人任意侮辱之人格權，且為貫徹公權力之執行，自應保障公務員執行職務之行為，縱令公務員於執行公務而有侵害人民權益時，除循合法程序尋求救濟外，亦不得任意以言詞或行動對其施以侮辱（臺灣高等法院85年度上易字第470 號判決意旨參照）；又刑法妨害公務罪章，其目的在確保國家公務之執行，故祗須公務員依法執行職務，形式上已具合法要件，縱實質上有違法或不當情事，並未賦與相對人有審查公務員執行職務是否合法之權限。從而該公務員執行職務實質上是否有違法或不當情形，自非相對人所能認定，祗須在形式上，即客觀上足使人認識其係公務員依法執行職務，即不能謂非依法執行職務（臺灣高等法院90年度上易字第3220號判決意旨參照）。⋯⋯⋯ ，倘被告認員警有何違法或不當致損害其權益，當可針對當日員警行為循警察職權行使法第29條以降之規定循合法程序救濟，又「侮辱公務員」非屬任何合法自力救濟之範疇，亦難生阻止公務執行之目的，尚不得以自身一己主觀之認定，即採取非法之自力救濟，更難執此正當化辱罵公務員之行為。」

關鍵字：故祗須公務員依法執行職務，形式上已具合法要件，縱實質上有違法或不當情事，並未賦與相對人有審查公務員執行職務是否合法之權限。

我不知道為什麼
一堆法律人一直說你可以拒絕，
然後後面的程序都不告訴大家？
法律規定是殘酷的，只講一半，反而是誤導民眾的。

然後還有前檢察官說
可以對違法的警察主張正當防衛，
我真的覺得很奇怪，
對警察主張正當防衛成功率多低，你知道嗎？
（詹老師這件可能會成立，但大部分都沒成立，甚至被法院判妨礙公務有罪的，檢察官自己找了半天也只找到一件民眾主張成功的。）

要提供民眾法律知識很好，
但麻煩講一些比較有把握的，實務上可行的，
成功率很低的主張，
只有在教科書上清談的意義而已，
可以叫民眾花錢花時間去試試看嗎？
就算可以，你也要講清楚「成功率很低喔！」

相關法條：

警察職權行使法第4條：「警察行使職權時，應著制服或出示證件表明身分，並應告知事由。警察未依前項規定行使職權者，人民得拒絕之。」

警察職權行使法第29條:「義務人或利害關係人對警察依本法行使職權之方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於警察行使職權時，當場陳述理由，表示異議。前項異議，警察認為有理由者，應立即停止或更正執行行為；認為無理由者，得繼續執行，經義務人或利害關係人請求時，應將異議之理由製作紀錄交付之。義務人或利害關係人因警察行使職權有違法或不當情事，致損害其權益者，得依法提起訴願及行政訴訟。」