中国大陆推动陆港澳融合策略作为及其影响
曾建元
国立台湾大学国家发展研究所法学博士
国立中正大学传播学系访问学者
五十年不变的错估
我们谈到香港跟中国大陆的关系，很多人都会提到1984年中华人民共和国中央军事委员会主席邓小平跟英国首相柴契尔夫人（Margaret Hilda Thatcher）会面要签署《中华人民共和国政府和大不列颠及北爱尔兰联合王国政府关于香港问题的联合声明》（Joint Declaration of the Government of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland and the Government of the People’s Republic of China on the Question of Hong Kong）时，邓小平所解释的“一个国家、两种制度”治理香港方针「五十年不变」的意义。所谓「五十年不变」，只是一个概念，而并不是严格的时间区段，并不是第五十一年就变了。邓小平的意思是，在未来相当的一段时间之内，中国大陆需要稳定发展的环境，尤其香港在当时对于中国大陆改革开放是个非常重要的对外窗口，所以邓小平要争取时间尽快让中国成为一个经济发达的国家，在社会经济跟香港的差距会拉近。邓小平明确提到，等五十年后，中国大陆经济发达，到时候跟香港会没什麽差距，就没有变的问题。「五十年不变」裡「不变」原来的意思其实是这样。也就是邓小平要柴契尔夫人安心，强调这五十年是中国需要，希望中国大陆经济五十年后可以跟全世界看齐，而五十年后更不需要担心，因为到时候中国大陆应当与世界经济相互依赖，而更可能在意识形态和价值的领域和香港接近。
中国政府在《中英联合声明》中承诺香港高度自治五十年不变
如果透过陆港澳融合的这件事来看的话，其实这是中国大陆在社会主义发展初期阶段重新定位的策略，意即向资本主义靠拢，来完成中华人民共和国的现代化，尤其是经济的现代化。后来历史的变化超乎邓小平预测的乐观。在「六四事件」之后，虽然有波澜，但是邓小平在后来还是利用南巡讲话确立改革开放的方向不变，只是更加强调「政左经右」的路线，因而在这之后大量地招揽港资和台资进入中国大陆来协助中国大陆突破一九八九年之后全球的经济封锁，让他们在短时间之内国家能够尽快复甦，往现代化方向推进。我们现在也确实看到在经济方面获得了很大的成就。我们谈陆港澳的融合，如果在二、三十年前，图像可能不同，但现在中港关係已经发生很大的变化。我们就谈最近，在《香港特别行政区基本法》当中明确说到2007年可以让香港人民决定行政长官跟立法会议员的选举方式是不是要改变。但在2007年前，便为了特首的选举，香港泛民主派和北京之间就展开了较劲。所以我们可以看到，从2003年开始有七一大游行，而这就跟陆港澳融合的问题有关，是北京有意通过香港特区政府完成《基本法》第23条的国家安全立法而引发了这个大游行。国家安全立法是中共尝试透过立法方式，把国家意识形态和国家安全的概念延伸到香港，这对香港的特殊性和自主性都会产生很大的衝突，于是就引发了香港回归日的七一游行。
送中等于送终
这让北京开始反省1997年后的中港关系，事实上也从那时开始发生了结构性的变化。接下来关于港人自决变更特首选举方式的五部曲又出炉了，北京透过全国人民代表大会释法，限缩了《基本法》赋予的香港自治的空间，更透过释法不断侵蚀香港司法的独立地位。2004年人大两度释法否决了2007、2008年之后香港的双普选，导致香港民间开始积极争取「双普选」的社会集体行动。2013、2014年的爱与和平佔领中环运动及其延伸的雨伞运动和鱼蛋革命，使得中港政治上的对立越发尖锐。2012年习近平接任中共中央总书记上台，而他跟香港之间的渊源，跟他担任过广东省委第一书记兼广东省长的父亲习仲勋有关。
从习近平身上，可以看到他在党国内部夺权的途径，主要是抓国家安全这一块。2014年1月设立中央国家安全委员会，2015年7月通过新版《国家安全法》，追认国安委为中央国家安全领导机构，完成从党到国家的国安系统重整，加以一连串的国家安全立法，让习在这个领域的权力越发巩固。而香港民间从2003年不断去抗拒《基本法》23条国家安全的立法，终于和北京在国安问题上产生对撞。我认为香港司法案件「送中」《2019年逃犯及刑事事宜相互法律协助法例（修订）条例草案》的立法问题是一种变相的国安立法，因为它比国安立法更可怕。国安立法至少说有限定国安领域的事务才允许中央人民政府介入，但《逃犯条例》是一般的重罪就可以移送案件到中国大陆审理。习上台之后，在2013年5月，透过中共中央办公厅印发了《关于当前意识形态领域情况的通报》，通令在大学校院中不准讲包括「司法独立」在内的七种价值；2014年中共第十八届第四次中央委员全体会议上通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，尽管确立了有个案司法公正和审检独立的制度，却否认了有宪政主义的司法独立这回事，司法必须服从党的领导；2018年8月，习近平在中央全面依法治国委员会首次会议上发表题为〈加强党对全面依法治国的领导〉的讲话，宣示：「要从中国国情和实际出发，······决不能照搬别国模式和做法，决不能走西方『宪政』、『三权鼎立』、『司法独立』的路子。」在明确反对司法独立的这种情形下，习近平任内推动的国安立法，对于中国大陆内部整个司法，更加造成侵蚀迫害的作用。明确地说，《刑事诉讼法》明定的刑事程序，只要碰到国安案件，对于嫌疑人或被告人身自由的保障通通排除，这是很恐怖的。除了扩大了国安的权力之外，习近平也扩大了国安的概念，2014年4月在中央国安委第一次会议上提出了总体国家安全观，把政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、资讯安全、生态安全、资源安全、核安全等都纳为国家安全体系，天下事通通都是国家安全，然当国家安全成为排除刑事诉讼正当程序的法定事由时，这一个不确定法律概念或是包山包海的法律概念的使用，就必然会破坏了罪刑法定主义。国家安全界限变得无边无际，对国安人员执法无异给予了大大的空白授权。在国家安全案子没立案之前的，中国大陆的《刑事诉讼法》还有一套针对犯罪嫌疑人指定居所和监视的制度，就是变相监禁，又在侦讯调查程序中大量运用酷刑逼供取证，这都是非常恐怖的，必定会让港人非常恐惧。很多港人可能都还不知道把人送到中国大陆受审是多么恐怖的事情，这超过很多人基于香港经验的想像，真实的比他们想像还更恐怖。
腾笼换鸟
习主政下北京对于香港的步步进逼，面临香港民意的大幅度反弹和反送中运动的大规模抵抗，为什么北京似乎纹风不动，好像没有感觉，无动于衷？其实在占中运动之前，2011年的时候我和香港、中国大陆民主运动和台湾的友人共同成立华人民主书院有限公司，我们在香港的合作伙伴其实是包括了香港几个主要的政党民主党、公民党和社会民主连线。在成立之后，有些中国大陆研究香港的学者，他们来台湾跟我有些接触，因为他们开始关心到为什麽台、港公民社会会连在一起。他们觉得有点不妙，我和他们曾交换了一些意见。当时中国大陆智库学者，曾明确谈到如果香港争取普选和高度自治的抗争不断发展的话，他们担心会对中国大陆内部的统治和稳定产生重大危害。所以大陆学者认为为了中国共产党在中国大陆的统治，如果香港对中国大陆的稳定产生危害，那么「腾笼换鸟」，也是他们可以考虑的，就是香港留岛不留人，逼著香港人出走，反正现在中国大陆经济实力提升了，各国为了做生意，都卖他们面子。上海或深圳在突飞猛进，香港在中国大陆国际贸易的战略地位在下降，过去在经济高速发展阶段时深圳和香港协力发展出来的「前店后厂」模式，就在削弱香港经济发展的基础，让香港的製造业跑到大陆去，香港人也在大陆工作和生活，而香港跟大陆之间的边控，香港政府早已经管不到甚么了，其实香港已经是在「腾笼换鸟」了，北京不断在稀释香港政府对香港人的管控能力。
北京压根就不希望「双普选」实现，现在的妥协版本，顶多也只是让步到由中央人民政府筛选出特首的候选人选，让人民进行有限度的自由投票，这个差额全民选举投出来的，也必然是北京所同意的人选，而且是符合他们的宪法原则，如全国人大常务委员会委员长张德江2016年到香港讲的爱国、爱党、爱港的人士。
大湾区融合香港
在2012年习上台之后，可以看到「双普选」和「占中」问题上，香港和北京的碰撞。我在跟中国大陆来的学者非正式谈话中，他们透露了这种「腾笼换鸟」、留岛不留人的最后方案。2015年粤港澳大湾区的构想首度出现在丝绸之路经济带和二十一世纪海上丝绸之路的相关论述中，2017年被写入国务院总理李克强的政府工作报告中，直到2019年初，乃有国务院与中共中央合作提出《粤港澳大湾区发展规划纲要》，搭配串联大湾区香港大屿山、澳门半岛跟广东省珠海市珠港澳大桥的搭建，将香港纳入大湾区的包围，加大香港对大湾区和大陆的依赖，稀释掉香港的自治。表面上，这是想让香港人有更开阔的生活腹地，通过陆桥，打破海洋对中港间交通的限制，使中港之间最终只剩下人为制度的差异，而这些制度差异要打开都是有可能的。只要香港人民对于大湾区生活的依赖性形成，未来加速通关打破边界，都有可能，到那个时候，香港要争取「双普选」，就算能选，中国大陆也有足够的信心能透过锐实力让香港人民选出北京能接受的人选。北京在香港问题上的融合策略，经过这几年中港关系演化和大湾区计画逐渐成形。2011年以及占中之前我跟大陆学者的谈话中，我发现好像为了一国，也就是为了党国，中共不惜以腾笼换鸟消灭两制的做法和思维似乎正在慢慢得到验证。
送中修例伤害《十三五规划》
对于目前香港《逃犯条例》的修订，我是觉得如果人们要发展出对抗北京的话语的话，要认真去看待《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划》（2011-2015）和《第十三个五年规划》（2016-2020）。规划中都谈到香港跟内地的关系，尤其是现在正在实施中的《十三五》，特别谈到要维护香港的国际金融、航运以及贸易三大中心的地位，强化全球离岸人民币业务枢纽地位和国际资产管理中心功能，推动融资、商贸、物流、专业服务等向高端高增值方向发展。这我们可以理解，但另外谈到支持香港发展创新及科技事业，培育新兴产业，关于产业升级创新和青年就业，深圳都已经大肆展开了，成就恐怕都超过香港了。但无论如何，《逃犯条例》的修例，就已经直接和根本地冲击到《十三五》对支持香港建设亚太区国际法律及解决争议服务中心的规划了。一个违反《中英联合声明》和《香港基本法》的承认中国大陆法制、甚至放弃自身司法管辖权的修例，连香港人都人人自危，外商望之却步，不敢去香港，它要怎麽成为国际法律争议的解决中心呢？要如何做到成为其他国家发生争议时人们所信任的指定管辖法院呢？人到了香港后连人身安全都保障不足的时候，怎麽完善国际法律争议解决中心的地位呢？这点我们在批判《逃犯条例》的时候，要提醒这关系着怎么维护香港的司法独立，维护它的「一国两制」，更可从中共自己发布的《十三五规划》直接对它提出批判。香港政府目前的作法是完全违背了《十三五规划》的精神，《十三五规划》提出来很多宏伟的目标，都有可能因为《逃犯条例》成为泡影，影响的可能不只有留岛不留人，可能整个大湾区计画的说服力都会受到冲击。
最后要问，我们台湾现在能够为香港做些什么？我认为我们台湾应该要想办法去帮助香港人来维持住「一国两制」，让香港人能在香港安身立命，并不是把香港人吸引到台湾就好了。我认为更负责任以及从台湾国家安全战略角度来看，我们还是要让香港做为第一线帮我们挡住共产党，因此要让香港持续发展，香港才能留住人，香港的人才会有力量来抵抗共产党的控制和渗透。香港怎样持续发展呢？我觉得我们可以提供保险，我们卖保险给香港，让香港人在台湾移民有更进一步开放的空间，让香港人可以在台湾取得居留权，而且是甚至不用住到台湾来，在香港继续生活着。只要出现状况，还有台湾这个地方可以跑，让他们心理上有安全感。让香港一部份的钱放在台湾，也算是在台湾买了一个保险，万一香港出状况，我们台湾会提供一个安全的保护。对于香港人的短期紧急庇护制度，这部分我相信现在在启动了，香港从事民主或社会运动的人士，可以跑到台湾这一个能够提供他们庇护的地方，很多香港学生就是这样的想法，在反送中运动期间逃到台湾来。我们政府可以规画立场更清楚、做法更简便的方案，帮助香港人维护「一国两制」，让香港人更安心地在香港发展，这样也就可以和中国大陆对香港的政策达成一种平衡和协调。虽然台港双边目前没有官方的对话管道，但民间往来密切，声息相通，我们通过这样的作法，提供香港人民取得台湾居留权的快速通关，安定香港民心，表达的是要求中共遵守其对于一国两制在香港实施的政治承诺，降低香港朝野和中港政治上的对立和冲击，这也更能促进台港社会互相的支持与合作。这使香港人可以背靠台湾继续留在香港奋斗，也某种程度抵销了粤港澳大湾区融合香港的效果。
民国一○八年十一月一日
台北晴园
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