【2021 國防授權法：川普否決爭議+台灣議題的重要性】
美國2021年度的《國防授權法》（National Defense Authorization Act, NDAA）最近因為川普總統威脅動用否決權（veto）來否決它而成為焦點。在過去觀測站每年都會介紹這個法案，如果這是你第一次聽到這個法案，覺得這個法案到底是何方神聖，為什麼可以每年都有？那你來對地方了，就讓我們幫大家再一次複習，以及好好介紹這次的國防授權法吧。
自1961年來，美國國會每年都會提出NDAA決定下一個財政年度國防預算的用途及支出程度。這個法案的特別之處在於，它每年都會被提出也會通過（因為是預算案，若沒通過國防部可能面臨停擺），所以不少難以單獨立法通過的國安相關政策，其內容常常會被議員用納入NDAA的方式以期「夾帶通關」。若今年順利的話則會是NDAA連續第60年通過。但由於參眾兩院今年七月份通過的2021年度NDAA略有不同，經兩院軍事委員會協商後終於在12/3完成協議統整後的版本，將於12/8表決。眾議院軍事委員會主席史密斯（Adam Smith）表示，這次的協議是數月辛苦努力的成果，大家檢視了將近2200條條文才終於在這些影響國家安全與軍事的法案上達成共識（大家電腦夠力的話可以去國會官網把這個法案全文打開來看看，有、夠、長！）。
➤ 2021 NDAA國會官網連結：http://ustw.psee.ly/3aeg32
不過，日前川普總統卻在其推特上威脅使用否決權。川普表示他為美國感到遺憾，因為殷荷菲（Jim Inhofe，共和黨參議員）看似不會將「終止1996年的《通訊規範法案》（the Communications Decency Act, CDA）第230條的條文」納入這個國防法案，川普說這對於美國國家安全及選舉誠信有害，給最後一次機會修正，不然他會否決！根據CDA第230條規定，線上訊息交流平台的提供者將不會被視為用戶的出版者或發言者，言下之意就是，例如臉書、推特這類網路社交平台公司將不需要對其用戶的訊息言論負責。其實川普在今年五月推文被推特標註推文缺乏根據後，就以行政命令要求商務部督促行政部門審查該條款，之後國會也要求臉書和推特的執行長出席聽證會。當時拜登及民主黨議員表示支持修改該法律，因為社交媒體不須負責會變相鼓勵假消息的散播，而川普及共和黨議員認為社交媒體對文章的審查權已使之擁有如出版商的權力。由此可見，兩黨對於第230條都有更改的意願。
只是，川普希望將「通訊規範」納入「國防軍事安全政策」的決定甚至也引來同黨議員不滿。被川普在推特上點名的殷荷菲回應，他雖然支持川普對第230條規定的看法，但該條與「軍事」一點也不相關。而由兩黨組成的參院軍事委員會（15位共和黨＋13位民主黨＋1獨立議員組成）也發出聲明表示，對於法案被拿來與非軍事議題掛勾感到遺憾。屆時如果真的被川普否決，國會可用三分之二的票數再否決總統的否決，讓法案生效。
不過呢，以上這部份爭議可待12/8兩院最後協商結果出爐後我們再談。回到這篇文章的重點（暖身了好久終於到重點了），這邊我們先來看一下2021年度的NDAA裡面跟台灣相關的部份。
▍《2021 國防授權法》對台灣安全的承諾與合作契機
在這部長達4517頁的法案當中，有多個部分涉及與台灣相關的事務。其中第一大重點除了如近年的《國防授權法》重申台美關係的大框架不變、表示《台灣關係法》與《六項保證》是美台關係的基石外，美國國會更指出《台灣關係法》並未限制美國進一步與台灣深化可能的緊密友好關係，且《台灣關係法》的實施與執行應隨著「政治、安全、經濟發展的動態而有所改變」。上述「因應動態而有所改變」很重要，要特別注意。2021 NDAA在重申《台灣關係法》中，台灣的未來為美國所關切後，便提到中國對待台灣的行為越來越有脅迫與侵略性，例如以台灣為目標的軍事演習正不斷增加，而這些舉動皆與美國對台灣問題和平解決的期待背道而馳；又如《台灣關係法》所述，美國將會協助台灣發展具有能力、反應快的現代化軍事力量以維持其充足的自衛能力。
由此可知，美國國會不僅意識到中國對台侵略性的行為並認為應隨之調整對台政策。今年《六項保證》的解密也呼應了美國應因動態而改變：其中一項解密便表示「對台軍售的性能和數量將完全取決於中華人民共和國所帶來的威脅」且「美國將持續對台軍售」。這些皆是中國脅迫台灣下，美國支持台灣安全的態度展現。
有直接提到台灣的第二大部份，則是疫情方面的合作。NDAA認為美國應派遣醫療艦（安慰號與仁慈號）停靠台灣港口與其進行對抗COVID-19疫情的合作，而這些合作應包括：檢測、疫疫苗、藥物的研發、口罩的捐贈、人道協助與災難救助的合作交流、學習台灣對抗疫情的機制，以及繼續安慰號與仁慈號的醫療救濟任務。
另外，參議院版本的國防授權法將建立「太平洋威懾倡議」（Pacific Deterrence Initiative），效仿當時用來回應2014年俄羅斯出兵克里米亞時的「歐洲威懾倡議」（European Deterrence Initiative）。根據該版本法案，國會第一年將批准使用14億美金加強飛彈防禦系統，以強化美國海軍的軍事力量並增進與其他盟友的合作，第二年則增加為55億美元。該法案指出：「維護美國在亞洲地區的安全與繁榮最好的方法便是維持一個有力、可依賴的軍事平衡力量，然而多年來的資金不足使美國的能力岌岌可危。」至於眾議院一樣也提出類似概念，但名稱不同的「印太再保證倡議」（Indo-Pacific Reassurance Initiative）。「太平洋威懾倡議」將增加預算投資高科技武器，而「印太再保證倡議」重點在加強夥伴能力及盟友關係。美國之音報導指出，參議院的「太平洋威懾倡議」被視為2018年《亞洲再保證倡議法》的產物，這樣的軍事倡議有助於協助陷入困境的台灣及越南。
▍近年《國防授權法》中挺台力道的加強
根據本站創辦人 #住海編 的統計：從2011年開始，每一年法案中提到「China」的次數逐漸增加，從2011年的5次，一直增長到2020年的193次。而2021年的《國防授權法》中提到中國的次數是191次。至於「Taiwan」，在2011年的時候是2次，2012及2014年還曾經降到0次，不過在近年逐漸提高，2020年時台灣被提到53次。2021 NDAA裡面，台灣破紀錄的被提到76次！
若將川普政府與歐巴馬政府時期的NDAA內容對比後發現，美國國會近年對於與台灣軍事合作的態度似有加強的現象。以軍事演習為例，眾議院曾於2016 NDAA中提議將台灣列為參與新南海倡議的可能成員，然而，關於台灣的部分在最終版本中已被移除。此外，原始眾議院版本曾要求美國國防部邀請台灣參與環太平洋軍演，不過前提是「美國也邀請中華人民共和國參與」。對比川普政府時期的NDAA，美國國會在建議邀請台灣參與軍事演習時就沒有任何這樣的但書。在兩院皆明確指出這樣的軍事演習可為環太平洋或紅旗軍演，且2020年的環太平洋軍演已是美國第二次將中國排除在外的情況下，邀請台灣參與的舉動就更具意義。儘管台灣最後未能參與，國防授權法中挺台力道的加深其實反映著美國國會對中國認知的改變。
▍小結
值得強調的是，儘管近年來美國兩院在對台軍事合作上逐漸取得共識且NDAA列有相關的合作建議，但這對於行政部門其實未有強制力，這點從台灣至今未仍受邀參與環太平洋或紅旗軍演便可得知，台灣也未能取得軍演的觀察員地位。我們認為，台灣參與多邊軍事演習並非無可能，只是是以何種方式、何種身份參加。我們也樂見各種形式的交流，例如疫情影響下，2021 NDAA提到醫療艦與台灣交流的可能。在外交意義上，無論是美國衛生部部長Azar來台灣訪問或是日後美國醫療船艦停靠台灣，兩者所代表的台美關係深化的象徵意義遠大於對雙方醫療上的實質助益，且有助於臺美關係的正常化。此外，以這樣的方式進行醫療合作將會是最實際也是最溫和的作法，更可能增加其他國家與台灣發展合作的意願。
總而言之，2021 NDAA具體條文再次顯示美國國會對台灣的安全支持，而疫情也提供台灣與美國深化關係的著力點。台灣方面應持續爭取直接參與或是成為2022年環太平洋軍演觀察員的機會，也應順應美國國內政治的變化而採取對行政部門不同的倡議方式，積極表達台灣與美國攜手創造雙贏局面的態度，以極大化更多友台法案產生或具體合作的可能。
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